Funcionarios y Administración Pública

Pedro Sande García

¿Se imaginan ustedes que en este período de gobierno en funciones los más de tres millones de funcionarios estuvieran pendientes de ser cesados, a la espera de que el nuevo gobierno salido de las urnas nombrara a sus sustitutos?, o ¿se imaginan ustedes que en el año 2016, durante los 10 meses de gobierno en funciones, hubiera ocurrido lo mismo? Pues esto es parte de la historia de España, una historia que tan magistralmente describió Benito Pérez Galdós en Miau, obra publicada en 1888 y cuya acción arranca en el año 1878. Describe una época de constante alternancia en el poder de los partidos políticos, solo en el período que va desde 1833 hasta 1868, hubo más de 50 gobiernos diferentes, una característica de la vida política del siglo XIX en España. Un período convulso en el que con cada cambio de gobierno se ponían en marcha «las cesantías», eje central de la obra de Galdós en la que se retrata la situación de absoluta precariedad en la que vivían los funcionarios. Las diferentes administraciones otorgaban los nombramientos con total arbitrariedad, según las decisiones del monarca o de los políticos de turno hacia sus allegados. Una situación que llevó a la parálisis de la administración pública y que a partir de la obra de Galdós construyó una leyenda negra sobre el trabajo de los funcionarios. Afortunadamente todo esto es historia, y a día de hoy disponemos de una administración pública profesional, independiente de gobiernos o períodos «en funciones», que sigue prestando su servicio gracias a la mayoría de excelentes profesionales que trabajan en ella. En la actualidad, nuestros servicios públicos, con independencia del gobierno o del sin gobierno de turno, siguen funcionando en cualquier período y circunstancia: la sanidad, la educación, las fuerzas de seguridad, la administración tributaria, las prestaciones sociales, el sistema judicial…

Fue en 1852 cuándo se publicó el primer estatuto de la función pública española, el Estatuto de Bravo Murillo. En él se establecieron las bases generales para el ingreso y los ascensos a la administración pública, definiendo las distintas categorías y sus respectivas retribuciones. El estatuto nació con dos importantes problemas, el primero debido a que cada Ministerio establecía sus normas especiales con lo que se difumino el carácter de norma unificadora. En segundo lugar, la falta de inamovilidad en el empleo, origen de las cesantías, lo que permitía que cada gobierno, en función de sus intereses, distribuyera los puestos administrativos entre sus allegados de manera que el puesto de funcionario no dependía del mérito sino de las redes clientelares del partido ganador.

A raíz de una huelga general de funcionarios, el 22 de julio de 1918 se aprueba el Estatuto de Maura que garantizo la inamovilidad de los funcionarios como forma de asegurar su neutralidad e independencia respeto a los intereses partidistas, asegurando también el ininterrumpido funcionamiento de la administración. En dicho estatuto se tipificaron las causas por las que un funcionario podría ser declarado cesante, entre las que se incluían las faltas graves de moralidad y la desobediencia o la reiterada negligencia en el cumplimiento de los deberes del cargo.

Dando un salto en la historia hasta el año 2018, y según la Encuesta de Población Activa (EPA), el número de empleados públicos ascendía a 3,1 millones, de los cuales el 21% pertenecían a la Administración Pública Estatal, el 51% a las Comunidades Autónomas, el 22% a la Administración Local y el 6% personal de Universidades. De esos 3,1 millones de empleados públicos, aproximadamente el 57% son funcionarios y el resto personal laboral, eventual, funcionario interino y personal estatutario. Una de las preguntas que nos podríamos hacer es ¿Cuál es el peso del empleo público en España en relación a los países de nuestro entorno? La respuesta parece clara, según los informes de 2015 publicados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el peso del empleo público en España está por debajo de la media de los países de la OCDE. En España los trabajadores públicos suponen el 15,72% del empleo total sobre una media del 18% en la OCDE. Lideran el ranking los países nórdicos con porcentajes que van desde el 30% en Noruega hasta el 25% de Finlandia. Si revisamos la posición de cada país llama la atención que países como Alemania estén por debajo de España, esto es debido a que dicho informe no tiene en cuenta la consideración de empleado público y, por ejemplo, en el caso de Alemania no se contabilizan los empleados del sector sanitario.

La siguiente pregunta que nos podríamos hacer es ¿cuál es el grado de satisfacción de los ciudadanos con el servicio que les presta el sector público? Según los informes: Estabilidad y mejoría de los servicios públicos elaborado por la Agencia de Evaluación y Calidad (AEVAL) presentado en el año 2016 y el Informe sobre la percepción ciudadana en la prestación de los servicios públicos, este último elaborado en 2016 por el Ministerio de Hacienda y Función Pública, las principales conclusiones son:
    1. Sigue creciendo la importancia que los ciudadanos le dan a los servicios públicos para la mejora de su bienestar.
    2. Aumenta la confianza general en los empleados públicos y es superior a la depositada en profesionales de algunos servicios privados equiparables.
    3. Más de la mitad de los ciudadanos están satisfechos o muy satisfechos con los servicios públicos y administrativos, siendo la satisfacción con la e-administración ligeramente superior a la presencial, aunque este último es el canal preferido por los ciudadanos.

De todo lo visto hasta el momento podemos sacar dos conclusiones: En primer lugar, España es uno de los países de la UE (si extrapolamos el informe de la OCDE) con un sector público de tamaño menor y en segundo lugar, existe margen de mejora sobre la percepción que los ciudadanos tienen sobre el sector público.

A partir de aquí surgen nuevas preguntas: ¿Es necesario incrementar el sector público en España?, ¿Qué medidas habría que tomar para mejorar la percepción que los ciudadanos tienen sobre los servicios públicos?, ¿Cuál es el grado de eficacia y eficiencia de nuestro sector público?

Teniendo en cuenta lo ocurrido en los últimos años: crisis económica, reducción de servicios sociales, corrupción, así como el factor ingresos-gastos, creo que es fundamental en primer lugar, trabajar en medidas enfocadas al incremento de la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad del sistema de administración pública. Me van a permitir el atrevimiento de citar alguna de ellas:
    1. Una distribución más eficiente de los recursos, mejorando los sectores deficitarios y eliminando aquellos en los que existan duplicidad de funciones.
    2. Aumentar la calidad de servicio incrementando la productividad tanto con la universalización de la administración electrónica como con la incorporación de la retribución por objetivos a la hora de promover, incentivar y retribuir a los empleados públicos.
    3. Revisar el proceso de descentralización de competencias, y no me refiero a recentralizar ya que la descentralización permite acercar la administración al ciudadano y en un país del tamaño de España es una medida beneficiosa. Pero si cabe el análisis y la crítica del proceso, que ha incrementado el gasto de forma desmesurada para, en algunos casos, ofrecer un servicio ineficiente al ciudadano. Un ejemplo es el sistema sanitario, aun siendo uno de los mejores del mundo ¿tiene sentido que tengamos tantos modelos de compra, sistemas informáticos, modelos de gestión y sistemas de contratación como Comunidades Autónomas con las competencias transferidas? Creo que es totalmente factible, y recomendable, un sistema de gestión único que recoja las características y peculiaridades de cada Comunidad Autónoma.
    4. Control del gasto efectivo y real, es decir control previo del gasto y no a posteriori. Es incomprensible que en muchos organismos conseguir presupuesto para comprar lápices sea un calvario mientras en otros el despilfarro este a la orden del día. Cada día conocemos de organismos y empresas públicas innecesarios (fundamentalmente en la administración autonómica), incremento desorbitado en la contratación de obra pública sobre el presupuesto inicialmente aprobado, por no decir los casos de corrupción que han saqueado las arcas del país ante una falta incompresible de control y vigilancia.
    5. Unificación en la retribución de los cuerpos y escalas de los funcionarios pertenecientes a la Administración Central, Autonómica y Local. Las escalas de funcionarios garantizan la igualdad, mérito y capacidad en la forma de acceso a la administración, a través del sistema de oposición, de manera que una parte importante del salario está ligada al nivel del puesto desempeñado y no a la persona. En la situación actual hay una discriminación injustificada en el sistema retributivo en función de la administración a la que se pertenece.
    6. El hecho de ser empleado público no debe de ser una garantía de trabajo «vitalicio» sino que dicha garantía debe de estar ligada a la productividad y al desempeño.

Tenemos muchos motivos para estar satisfechos del funcionamiento de nuestra administración pública, que demuestra día a día que mantiene funcionando al país con independencia de los avatares políticos, pero no debemos olvidar que existen muchas posibilidades de mejora desde el punto de vista de la eficacia, la eficiencia y la satisfacción del ciudadano. Estas mejoras son posibles manteniendo la defensa del Sector Público como garantía de igualdad. Hay que estar atentos frente a la amenaza que, de forma recurrente, sobrevuela desde hace tiempo, por parte de los que desde posiciones económicas neoliberales defienden la privatización del sector público con fundamentos ideológicos más que económicos; y de los que también, desde posiciones ideológicas, quieren regresar a una administración totalmente centralizada.